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“重新評審”在政府采購中的理論探討和實踐應用

欄目: 理論前沿,電子報 時間:2020-12-07 20:05:21 發布:管理員 分享到:
【摘要】

“重新評審”在政府采購中的理論探討和實踐應用

■ 張帆 王亮

現行政府采購法實施以來,財政部先后出臺了多個與“重新評審”相關的部門規章、規范性文件,對其適用要求予以規定?!爸匦略u審”包含原評審委員會重新評審和組建新的評審委員會進行重新評審兩種情形。本文通過法律適用和采購實踐對兩種情形的應用進行分析,并對其中的爭議點提出淺見。

原評審委員會對“重新評審”的應用

政府采購法中并未直接規定重新評審的概念。關于“重新評審”,2012年財政部印發的《關于進一步規范政府采購評審工作有關問題的通知》(財庫[201269,以下簡稱69號文)第一次對此進行規定,評審結果匯總完成后,采購人、采購代理機構和評審委員會均不得修改評審結果或者要求重新評審,但資格性檢查認定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標準范圍、客觀分評分不一致、經評審委員會一致認定評分畸高、畸低的情形除外。出現上述除外情形的,評審委員會應當現場修改評審結果,并在評審報告中明確記載。2014年實施的《政府采購非招標采購方式管理辦法》(財政部令第74號,以下簡稱74號令)、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》(財庫[2014214,以下簡稱214號文)分別對競爭性談判、詢價、競爭性磋商等非招標項目的重新評審進行規定。2015年實施的政府采購法實施條例(以下簡稱條例)第四十四條規定,除國務院財政部門規定的情形外,采購人、采購代理機構不得以任何理由組織重新評審。此后政府采購法實施條例釋義對“重新評審”給出明確定義:重新評審,是指評標委員會、談判小組、磋商小組和詢價小組成員簽署了評審報告,評審活動完成后,原評標委員會、談判小組、磋商小組、和詢價小組成員對自己評審意見的重新評審。2017年實施的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號,以下簡稱87號令)對招標采購方式采購項目重新評審進行了規定。

以下筆者本著上位法優于下位法、新法優于舊法的原則,梳理各采購方式在原評審委員會的“重新評審”情形的應用。

一是公開招標方式采購項目對原評審委員會“重新評審”的應用。根據87號令第六十四條相關規定,重新評審的范圍限定為:分值匯總計算錯誤的、分項評分超出評分標準范圍的、評標委員會成員對客觀評審因素評分不一致的、經評標委員會認定評分畸高或畸低等四種情形。這四種情形主要涉及評標報告簽署前、評標報告簽署后兩個環節,這兩個環節對“重新評審”的處理方式不相同。

若在評標結果匯總完成后,且在評標報告簽署前,經復核發現存在以上四種情形之一的,評標委員會應當場修改評標結果,并在評標報告中進行記載。此類情形主要是針對評標委員會自行復核時發現上述四種情形的處理方式。另外,根據87號令第四十五條的規定,采購代理機構在核對評標結果時發現有本辦法第六十四條規定情形的,應履行要求評標委員會進行復核的職責。此處的復核包括評標委員會自行復核和采購單位復核。實踐中也有部分地區出臺規范性文件,明確采購單位應當組織本單位工作人員在評審結果匯總完成后出具評審報告前,在采購監督人員的監督之下對評審結果進行復核,經復核發現存在以上四種情形之一的,采購單位應當根據情況書面建議評審委員會現場修改評審結果或者重新評審。筆者認為,這些地方性規范文件將采購單位對評審結果進行復核作為必須履行的流程,為依法糾錯提供了強有力的支撐,對踐行規范政府采購評審行為,提高政府采購評審質量意義重大。

若在評標報告簽署后,如采購人或者采購代理機構發現存在以上四種情形之一的,應當組織原評標委員會進行重新評審。另外,“投標人對分值匯總計算錯誤”提出質疑的,采購人或者采購代理機構可以組織原評標委員會進行重新評審。通過“應當組織原評標委員會進行重新評審”和“可以組織原評標委員會進行重新評審”可知,采購人或者采購代理機構自行發現存在以上四種情形之一,組織原評標委員會進行重新評審是應依法履職的義務;而因質疑提出的,法規卻是賦予了采購人或采購代理機構選擇是否組織重新評審的權利。同時,不論是“應當”還是“可以”只要最終組織了原評標委員會進行重新評審,重新評審改變評標結果的,均應當書面報告本級財政部門。

法理層面,資格審查錯誤不屬于87號令第六十四條規定的可以重新評審的情形。也就是說現有法律框架下,資格審查錯誤不具備啟動重新評審的前置條件。雖不能組織重新評審,但為了盡可能提高政府采購效率,資格審查錯誤是否能啟動糾錯程序、如何糾錯,是業界關注的重點。筆者認為,目前政府采購法規體系均未對公開招標項目資格審查錯誤相關事宜做明確規定的情況下,資格審查錯誤的處理應在三個不同的環節對應施策。一是,資格審查錯誤且評審已結束的,采購人或采購代理機構可以向財政部門報告,提請財政部門監督檢查作出處理意見。二是,資格審查錯誤且評審未結束的,若在評標結果匯總完成前發現資格評審錯誤,采購人或采購代理機構可以及時糾錯,在不違背政府采購“三公一誠”大原則下,可以節約采購成本,提高政府采購效率。三是,資格審查錯誤且評審未結束的,若在評標結果匯總完成后發現資格評審錯誤,因評標結果匯總已完成,若此時糾錯可能涉嫌結果傾向性,為避免滋生腐敗維護結果的公正性,不宜糾錯,采購人或采購代理機構可以對項目開展向財政部門報告,提請財政部門監督檢查,作出處理意見。

二是非招標采購方式項目對原評審委員會重新評審的應用。

關于競爭性談判、詢價、競爭性磋商采購項目的重新評審,相關法規均有明確規定。采用競爭性談判、詢價方式采購的項目,根據74號令第二十一條規定:“除資格性審查認定錯誤和價格計算錯誤外,采購人或者采購代理機構不得以任何理由組織重新評審?!辈捎酶偁幮源枭谭绞讲少彽捻椖?,根據214號文第三十二條規定:“除資格性檢查認定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標準范圍、客觀分評分不一致、經磋商小組一致認定評分畸高、畸低的情形外,采購人或者采購代理機構不得以任何理由組織重新評審?!?/span>

但,非招標方式中采用單一來源方式采購項目“重新評審”的法律適用范圍存在爭議。實踐中,筆者偶見單一來源項目采購不成功的案例。如,供應商在采購活動中遞交了響應文件,但經商定后采購項目卻終止了。單一來源項目能否組織重新評審,在哪些情況下可以重新評審,業界存兩種聲音。

第一,根據政府采購法第三十九條規定:“采取單一來源方式采購的,采購人與供應商應當遵循本法規定的原則,在保證采購項目質量和雙方商定合理價格的基礎上進行采購?!眴我粊碓床少徶荚陔p方通過商定的方式合理確定采購結果,政府采購法規體系未明確規定單一來源商定的過程作為評審看待。因此,單一來源商定的過程不屬于評審,既然不屬于評審,則不適用于政府采購法規體系中“重新評審”的相關要求。

第二,根據74號令第四十一條規定:“采用單一來源采購方式采購的,采購人、采購代理機構應當組織具有相關經驗的專業人員與供應商商定合理的成交價格并保證采購項目質量?!痹撧k法第四十二條還規定了單一來源采購人員協商情況記錄應包括合同主要條款及價格商定情況等內容?;谝陨弦幎?,單一來源采購商定過程,需要對供應商的報價、與采購項目質量相關的技術服務要求及合同主要條款等進行協商,以期達成能夠滿足采購人實質性要求的采購結果。該協商過程類似于采用非招標采購方式的項目,如談判或磋商過程中,采購人與供應商就與采購項目質量相關的要求及合理的價格進行協商、談判,經最后的協商、談判來評判供應商的響應是否能達到采購人實質性要求及確定最終成交價格的過程。同時,評審的名詞解釋為評判審核。為此,單一來源商定的過程屬于評審,適用政府采購體系中“重新評審”的相關要求。

筆者認為,若將單一來源商定看做評審,采用單一來源采購方式的項目在評審結果匯總完成后,經商定人員在評審現場發現存在屬于重新評審的情形的,只能在現場修改評審結果,除此以外只能重新組織采購活動。若單一來源商定不是評審,縱觀整個政府采購法規體系,均沒有對單一來源商定的程序及方式作出明確規定。當出現單一來源終止的情形,不論是否屬于上述重新評審的幾種情形,不論是否在商定現場,均可以基于項目實際情況本著“三公一誠”大原則重新組織商定、多次商定。

組建新的評審委員會對“重新評審”的應用

關于組建新的評審委員會評進行重新評審,政府采購法規體系僅對采用公開招標和邀請招標方式采購的項目有適用情形的規定:

一是《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第四十九條規定,評標中因評標委員會成員缺席、回避或者健康等特殊原因導致評標委員會組成不符合本辦法規定的,且無法及時補足評標委員會成員的,采購人或者采購代理機構應當停止評標活動,封存所有投標文件和開標、評標資料,依法重新組建評標委員會進行評標。

二是評標委員會或者其成員存在《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第六十七條規定的四種情形導致評標結果無效的,采購人、采購代理機構可以重新組建評標委員會進行評標,并書面報告本級財政部門,但采購合同已經履行的除外。四種情形中應用比較廣泛且爭議較大的是第六十七條第一款第(四)項:有條例第七十五條規定的違法行為的。根據條例第七十五條規定,政府采購評審專家未按照采購文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審或者泄露評審文件、評審情況的,政府采購評審專家有上述違法行為的,其評審意見無效。

實踐中,時常有供應商對采購結果提出質疑,質疑評審委員會評審錯誤的情形。此時,只有明確判定了評審委員會評審錯誤屬于條例第七十五條規定的違法行為的,采購人、采購代理機構才可以重新組建評標委員會進行評標。質疑處理過程中經核查評審專家確有可能評審失當,但是否屬于條例第七十五條規定的違法行為,應該如何來判定、由誰來判定尚且不能明確。

業界有觀點認為,違法行為只能是法院或具有行政執法權的部門才能判定,在質疑處理過程中,作為采購人或采購代理機構是無權認定違法行為的。這樣即使是評審專家未按照采購文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進行評審,是否屬于違法行為,作為采購人或采購代理機構均無權認定,應將實際情況報財政監管部門認定。經財政監管部門認定評審專家的違法行為后,方能適用于87號令第六十七條第一款第(四)項的規定,有政府采購法實施條例第七十五條規定的違法行為,采購人、采購代理機構可以重新組建評標委員會進行評標。也有觀點認為,條例第七十五條已經明確,政府采購評審專家有上述違法行為的,其評審意見無效。換言之,法規已經明確例舉了評審專家的哪些情形屬于違法行為,則無須再報財政監管部門認定,可以由采購人或采購代理機構依法自行判定。

筆者認為,在采購實踐中違法行為的判定主體為法院或具有行政執法權的部門無可厚非,最為直接的應為財政監管部門。即使條例第七十五條已經明確例舉了評審專家的哪些情形屬于違法行為,采購人或采購代理機構針對上述情形畢竟不具有行政調查權,僅能根據有限的舉證及經驗判斷是否存在違法行為的嫌疑,并將其報財政監管部門進行判定。

(作者單位:四川國際招標有限責任公司)




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責任編輯:LIZHENG

本文來源:中國政府采購報第1010期第3版
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